jueves, 3 de mayo de 2012

Los Decretos Ley en Venezuela

La promulgación de la Reforma de la Ley Organica del Trabajop por vía de Decreto Ley produjo muchos comentarios sobre la forma y las materias alli tratadas, pero más aun por que tal reforma incluyo la creación de Delitos y el establecimiento de Penas de Privación de Libertad, temas o materias que hasta hace algun tiempo, en Venezuela, se consideraban reservadas el ámbito del Poder Legislativo Nacional y que ahora se menejan con una absoluta libertad por parte del Poder Ejecutivo Nacional. Para explicar un poco esta situación y hacer entender por que el Ejecutivo Nacional Ejerce potestades que aparentan ser exorbitantes, les dejo de seguido un texto que escribi en el año 2008 y que creo calza perfectamente para explicar este aparente exceso en el ejercicio de las potestades constitucionales: "Breve explicación de los Decretos Ley en la Constitución de 1961 y en la de 1999" La Constitución venezolana de 1961, norma de avanzada en la América convulsionada de la guerra fría, al inicio del régimen comunista de Cuba y de la ofensiva comunista a nivel Americano, se caracterizo por ser una formula muy particular en el esquema de ruptura de la separación absoluta de poderes. Algunos connotados catedráticos consideraron que esta ruptura se podía ver como una colaboración entre poderes, en cuyo caso la atenuaban notoriamente y otros entre los que sin ser connotado me incluyo, consideramos que se trataba simplemente de la desaparición de la separación de potestades para convertirse meramente en una separación orgánica cuyo origen y fin era el de facilitar el ejercicio de la actividad del Estado, dando a todos funciones más o menos parecida, pero bajo un régimen de separación orgánica que permitía el control de toda la estructura de poder bajo un sistema de equilibrio, en el que los órganos del poder nacional se controlaban unos a otros en el ejercicio de potestades más o menos iguales. Aparentemente bajo esa idea surge en la constitución de 1961 la figura de los actos con fuerza y rango de ley que en materia económica y financiera podían ser dictados por el Poder Ejecutivo Nacional, previa autorización legislativa por vía de ley. En términos más exactos: Artíluco 190 numeral 8: “Dictar medidas extraordinarias en materia económica o financiera cuando así lo requiera el interés público y haya sido autorizado para ello por la ley especial”. Esta fórmula de la constitución venezolana de 1961, comprendía varios puntos de interés para este análisis: 1) Nunca se les denomino constitucionalmente decretos ley, tal denominación surgió del hecho de que la forma de actuación de mayor rango previsto en la Ley para el Poder Ejecutivo nacional era el Decreto, con lo que dictar normas como actos generales de la administración solo podía darse por esa vía y de la mención constitucional a que tenían el rango y la fuerza de los actos del Legislativo, con lo que la doctrina les denomino Decretos Ley sin que tal formula estuviere presente en la norma constitucional, a saber en el Artículo 190.8 de la constitución de 1961. 2) Eran verdaderas normas de rango legal por así establecerlo la Constitución, pero se les conocía como leyes materiales solamente, ya que carecían de forma legislativa. 3) El Poder Ejecutivo debía ser autorizado, por el Poder Legislativo para producir estos actos. Autorización que de ninguna manera comportaba delegación, con lo que el Poder Legislativa mantenía integras sus potestades para legislar en las materias autorizadas en la Ley Habilitante (asi se denominaba la ley especial autorizatoria), durante el tiempo acordado de habilitación. 4) La formula prevista en el artículo 190.8 de la constitución de 1961, estaba sometida a las restricciones de la denominada reserva legal, ya que la misma norma constitucional limitaba estrictamente tal potestad a las materias económica y financiera, impidiendo por tanto que el Poder ejecutivo entrase en áreas legislativas que se reservaban solo para el Poder Especializado, es decir áreas en las que solo el Poder Legislativo, en forma restrictiva y bajo reserva absoluta podía legislar. Un ejemplo de esta reserva estaba directamente ligada con la materia relativa al ámbito penal, ya que la constitución reservaba el crear normas cuyo contenido establecieran penas de restricción de libertad a las normas creadas por el poder Legislativo, con lo que solo por Ley proveniente del Órgano Legislativo se podían erigir delitos y solo por esa misma vía se podían crear penas que los sancionaran. 5) Los actos con fuerza y rango de Ley, aun que considerados medidas extraordinarias, como verdaderos actos normativos, no estaban vinculados a periodos de emergencia y se creaban para perdurar en el tiempo cual normas provenientes del órgano especializado del Estado (Poder Legislativo). La doctrina sobre la materia se nutrió ampliamente durante los 38 años que transcurrieron entre 1961 y 1999, se estudio la figura y se plantearon comparaciones en la legislación de otros países, llegando hasta el estudio y perfeccionamiento de los mecanismos de control por vía jurisdiccional. En términos legos, se genero toda una cultura del decreto ley en un país donde la actividad legislativa del órgano especializado era lenta y los distintos Presidentes vieron en esta vía la forma expedita de ejecutar sucesivas reformas económicas cuyo resultado cada vez fue más desastroso. Es así como llegamos a 1999 y a la nueva constitución surgida de una iniciativa constituyente que para mi aun no está clara, ya que en mi criterio violo el artículo 250 de dicha constitución de 1961, pero eso será materia de otro comentario y en otro momento. En la nueva constitución la figura del Artículo 190.8 de la constitución de 1961 es tomada y remozada, modificada y ampliada, en el contenido del numeral 8 del artículo 236 el cual textualmente dice: “Dictar, previa autorización por una ley habilitante, decretos con fuerza de ley”. Esta norma comparada con la de 1961, es mucha más corta y amplia, ya que la de 1961 decía: “Dictar medidas extraordinarias en materia económica o financiera cuando así lo requiera el interés público y haya sido autorizado para ello por la ley especial”. Ahora bien, las diferencias en el texto, más que meramente semánticas o de corrección de redacción son substanciales, ya que el nuevo texto constitucional modifica totalmente el régimen de creación de norman por parte del Poder Ejecutivo, ampliándolo de forma desproporcionada y excesiva en mi criterio. Comparando esta norma (el artículo 236.8 de la constitución de 1991), con los puntos destacados en cuanto al artículo 190.8 de la constitución de 1961, conseguimos: 1) Se establece en forma expresa y en el texto constitucional de denominación de “Decreto Ley”, con lo que deja de ser una mera construcción doctrinaria para pasar a ser una denominación constitucional. 2) Desaparece la figura de la autorización legislativa aun y cuando se mantiene la formula de la Ley Habilitante pasando, de acuerdo con lo establecido en el artículo 203 en su ultima parte, a ser formulas delegatoria, con lo que según esa misma norma: “…Son leyes habilitantes las sancionadas por la Asamblea Nacional por las tres quintas partes de sus integrantes, a fin de establecer las directrices, propósitos y marco de las materias que se delegan al Presidente…”. Aun y cuando esto parece intrascendente, tiene un contenido bien importante, ya que la norma de 1961 nunca previo delegación de potestades, mientras que la de 1999 si la establece. Esto hace que la Asamblea Nacional, una vez delegada la potestad de legislar en determinadas materias, no pueda entrar en ese ámbito hasta concluida la delegación efectuada, con lo que en mi criterio y en el de muchos doctrinarios más calificados que el autor de estas líneas, la Asamblea Nacional, con una delegación tan amplia como la que concluyo el 31 de julio de 2008 podría quedar absolutamente impedida de legislar o cerrada técnicamente por haber entregado todas sus potestades legislativas al Poder ejecutivo Nacional. 3) La norma contenida en el artículo 236.8 de la constitución de 1999, elimina totalmente las restricciones y sometimientos al principió de reserva legal, ya que elimina la frese “..en materia económica y financiera…”, lo que hace entender que esa barreda desapareció, pero además al tratarse ahora de una delegación del legislativo, queda claro que el único que puede establecer barreras en las materias a ser taradas por vía de decretó ley´, es el mismo poder Legislativo, el que al dictar la Ley de Habilitante establecerá los marcos o materias delegadas. Según esto, en Venezuela a partir de 1999, permanece la reserva legal material, es decir que sigue estableciéndose la restricción de que ciertas materias solo podrán ser tratadas por Ley, tal es el caso de la materia impositiva, quedando claro que solo por Ley pueden crearse impuestos tasas o contribuciones o en materia penal, ya que solo por ley pueden erigirse delitos y establecerse penas de privación de libertad, pero desaparece la Reserva Legar Orgánica, esa fórmula que la constitución de 1961 estableció a fin de garantizar que solo el poder legislativo y por tanto los representantes electos del pueblo podrían tratar ciertas materias y convertirlas en ley. Visto así el Poder Ejecutivo (realmente el Presidente), no tendría más restricción que la que establezca la Asamblea Nacional, con lo que de serle delegado podría legislar en cualquier materia incluso lo relativo a la libertad de las personas, sus bienes y cualquier otro ámbito que pudiere afectar incluso los derechos humanos. Esta tesis es contradicha por algunos autores que invocan como restricción aplicable en materia de reserva legal los convenios y tratados suscritos válidamente por la República, invocando en forma directa en inmediata los convenios sobre derechos humanos que prohíben a los estados suscriptores creas normas restrictivas de las libertades personales por vía del poder ejecutivo, reconociendo esta potestad solo al Poder Legislativo, con lo que indican estos autores que desaparece en la constitución en forma directa se construye por vía de los convenios internacionales. Siento mucho contradecir esa tesis que bastante me gustaría que fuese cierta, pero en el ámbito interno no creo que tal restricción pueda ser invocada, ya que si bien es cierto la constitución de 1999 incorpora como norma constitucional los convenios o tratados sobre derechos humanos, también es cierto que tal incorporación como norma constitucional solo es posible en tanto en cuento esos convenios no contradigan las normas establecidas en el mismo texto constitucional al que se incorporan, con lo que no puede un convenio crear una restricción o formula de reserva legal si la propia constitución la elimino en forma directa. 4) Es importante establecer que los puntos de control sobre este tipo de acto del poder Ejecutivo se amplían y manteniendo el control jurisdiccional sobre la ilegalidad o la inconstitucionalidad de estos actos, también se incorporan otras formulas de control como lo son la obligación especifica de solicitar opinión al Tribunal Supremo de Justicia sobre la denominación de “Orgánica” a ser aplicada a las leyes, cuya decisión es vinculante tanto para el ejecutivo como para el Legislativo, así como la normativa que ordena la consulta de los proyectos de Ley y por tanto de Decreto Ley con los diversos ámbitos del quehacer nacional. Este control sería realmente efectivo en una formula se independencia absoluta de los poderes.